国家海洋局副局长林山青解读《北极考察活动行政许可管理规定》

■中国海洋报记者 赵 宁

气候变化会引起自然环境变化，进而影响社会和经济的发展。在全球气候变化中，北极气候变化最为明显。基于此，近年来，越来越多的国家加入了对北极环境变化特别是海冰变化的研究。为规范我国北极考察活动的行政许可，促进北极考察活动有序开展，国家海洋局近日印发《北极考察活动行政许可管理规定》，《中国海洋报》记者就此采访了国家海洋局党组成员、副局长林山青。

记者：请介绍一下北极考察对我国的意义和重要性。

林山青：由于北极独特的自然条件和地理位置，尤其是近年来，北极温度快速上升带来的一系列环境变化，对全球气候变化和经济发展产生重要影响。可以说，北极关乎人类社会的未来发展。

我国是北半球国家，也是北极的近邻，非常需要了解北极快速变化对我国气候与环境变化、工农业生产和减灾防灾等带来的重要影响，从而采取有效的应对措施，保障国家安全和经济可持续发展。这是我国开展北极科学考察的重要内容。

我国是北极《斯匹次卑尔根群岛条约》的缔约国，也是北极理事会的观察员国，愿与国际社会一道，加强考察合作，提高对北极的认知，保护好北极的脆弱生态，为北极全球治理提供更多的公共产品，承担负责任大国的责任。

记者：此次出台《许可管理规定》目的是什么？

林山青：北极地理位置特殊，生态系统脆弱，国际社会越来越重视保护北极环境。北极理事会近期通过了《加强北极国际科学合作协定》，北极8国将进一步加强北极事务的合作。我国是北极理事会观察员国，开展北极活动、参与北极事务日益频繁。作为负责任大国，我国有必要在法制层面加强建设，保护北极环境，维护我国权益，促进国际合作。

根据国务院赋予的职能，国家海洋局负责组织履行《联合国海洋法公约》《南极条约》等国际海洋公约、条约和协定，承担极地、公海和国际海底相关事务。根据国务院第412号令，国家海洋局负责南、北极考察活动的审批。为维护我国北极考察活动秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，加强对北极考察活动许可的管理和实施，切实保护北极脆弱的生态环境系统。本着面向社会和公开、公正、公平的原则，我们系统梳理了国内外有关规定，研究分析各类情况，广泛组织调研论证，向社会公开征求意见，依据《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国行政许可法》《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》等规定，参照《联合国海洋法公约》《斯匹次卑尔根群岛条约》等国际条约，最终形成了《北极考察活动行政许可管理规定》，目前该规定已经施行。

中国是北极的利益攸关方，出台《许可管理规定》，体现了中国加强自身北极考察活动管理，提升考察质量，避免重复无序、造成浪费行为的目的；也体现了中国尊重北极周边国家主权、管辖权，保护北极生态环境的良好愿望，为进一步开展北极国际合作打下基础。

中国在北极考察中本着“创新、协调、绿色、开放、共享” 的五大理念，相信《许可管理规定》的出台，能更进一步促进中国北极考察活动健康发展，促进北极国际合作。

记者：请介绍一下我国的北极考察活动开展情况。

林山青：目前，我国已在挪威斯瓦尔巴岛建立了黄河站，开展了13个年度的考察。雪龙船完成了7次北冰洋综合科学考察，第8次北冰洋考察正在执行中，并在前不久成功穿越了北极中央航道和北极西北航道。连同第5次北极考察穿越东北航道，这些活动不仅为我国了解北极气候变化获取了大量第一手资料，也为我国探索和利用北极航道、参与北极经济可持续发展打下了基础。在科学考察方面，我国在黄河站主要开展了空间物理、冰川、生态环境变化监测工作，在北冰洋主要开展了海洋环流、海冰和生态系统变化监测和海洋地质、地球物理调查。目前考察总人次为1388人次，参加考察的单位包括教育部、国土资源部、中科院、中国气象局和国家海洋局等系统的高校和科研院所。

近年来，随着北极区域的不断开放，我国的北极考察活动逐渐出现了新的主体和形式。由于北极自然环境的特殊性和北极海域管辖的敏感性，以及国内个别单位对北极沿岸国家法律法规的不了解，其自行组织开展的北极考察活动引起争议，造成国际影响和资源浪费，亟须加强对考察活动的管理。

一是加强制度建设，厘清责任义务。国家组织的北极考察活动是有着严格的管理程序和要求的，但这主要是作为主管部门的内部规定，而对社会没有一个明确的要求。随着北极考察需求的不断增强和北极考察组织的多元化，社会参与程度不断提高，这一状况不利于我国北极考察活动的总体发展。因而需要国家依法出台相关管理制度，明确相关程序和有关责任与义务，维护北极考察活动的正常秩序。

二是加强综合管理，优化资源配置。北极考察具有成本高、风险大、技术装备要求高等特点。以往北极考察主体仅有国家海洋局组织的国家北极考察队，对于考察资源可以有效进行统一调配，确保资源合理配置和使用。但随着北极考察主体的增加，需要不断提高和完善北极考察的管理模式，以实现对整个北极考察资源的优化配置，避免重复建设和资源浪费。因此，亟须通过统一的规范对北极考察资源进行统筹管理，进一步促进我国北极事业有序发展。

三是实施监管，维护活动秩序。当前北极考察活动的形式呈多样化发展趋势，除了科学考察，还出现探险、旅游、文化、科普等多种形式的活动，活动人员数量大，构成也比较复杂。原有管理方式只针对国家科考队，导致这些活动缺乏监管，一方面可能影响有关区域的正常科考活动秩序，另一方面也对北极环境构成威胁，其产生的负面影响甚至会对国家形象造成损害。

四是严格审核，保障活动安全。开展北极考察对于安全保障和应急救援条件要求较高。在缺乏统一规范的情况下，国家考察队以外的考察活动无需经过审核即可组织开展，无法确保其具备相应的安全保障条件和应急预案，因此难以保障考察人员、财产等的安全，再加上北极地区救援条件有限，一旦发生安全事故，可能造成重大损失。

出台这一规定，体现了我国参与北极国际治理和打造人类命运共同体的良好意愿，将自身公民的北极活动主动管理起来，也是我国主动承担大国责任的体现。

记者：《许可管理规定》在北极国际治理中有什么影响？

林山青：《许可管理规定》本身是一部规范性文件，就其适用范围而言，有行使“域外治权”之处，但《许可管理规定》在适用范围上明确是“属人管辖”，即只对我国公民、法人和组织有效，符合国际法和立法原理。类似的规范，在国内外法律规章制度中比比皆是，例如涉外旅游相关法律制度对于游客在境外行为的规范等。

此外，《许可管理规定》仅是对于考察活动加以规范，不影响北极国家对于其管辖区域的主权、管理权等相关权益，并且明确规定我国北极考察活动涉及到在其他国家管辖范围内进行的，应当遵守该国的规定。

因此，《许可管理规定》既是我国内部行使管理权的行为，也是我国在北极国际治理和环境保护中的制度建设，有利于促进我国北极考察健康、有序开展，消除国际上尤其是北极国家的误解，体现我国负责任大国的形象。

记者：《许可管理规定》对我国北极考察活动有哪些主要管理措施？

林山青：《许可管理规定》针对在中华人民共和国境内组织前往北极开展有关北极考察活动进行审批，包括国家统一组织的北极考察活动、在《斯匹次卑尔根群岛条约》适用区域的重大考察活动、在北极的公海及其深海海底区域和上空进行的北极考察活动、有关选址及其他对国家组织的北极考察活动产生直接影响的活动，合格者颁发许可证。

其中，对利用国家财政经费组织开展的北极考察活动进行审批，可以有效实现对国家北极考察资源的统筹管理，达到资源优化配置、数据资料共享和高效利用的目的，避免重复建设和资源浪费现象。

对在《斯匹次卑尔根群岛条约》适用区域的重大北极考察活动进行审批，主要是由于我国目前规模化的北极科考主要是根据《斯匹次卑尔根群岛条约》，集中于斯瓦尔巴群岛的新奥尔松地区，依托黄河站开展。当地政府、管理机构以及我国科考站区都设置了较为细致的管理规则。因此，有必要对这一区域的重大北极考察活动进行统一管理，在合理安排科研的同时，遵守当地的各项管理规定。

在北极的公海及其深海海底区域和上空进行的北极考察活动也在《许可管理规定》的规制范围内，这主要也是从国际法治的要求出发。目前北极国家以及国际社会对于北极公共区域的关注度越来越高，相关科考合作规则已经出台，环保规则也逐步发展，渔业谈判正在进行之中。我国对于本国在这些区域开展的考察活动进行规范，恰恰说明了我国是负责任的北极活动大国以及北极治理参与国，也有助于预防违反相关国际法的活动出现。

此外，《许可管理规定》也对我国民间主体组织的北极考察活动对国家科学考察活动的消极影响进行预防和控制。实践中，有活动者擅自进入北极科考站区，特别是科学研究区，违反当地管理机构的管理规范，触碰、干扰科研设备，对北极科学考察活动造成不良影响，也需要对其进行规范。

因此，《许可管理规定》重点设置了以下管理制度。

一是许可制度。根据国务院对北极考察活动审批的要求，考虑到我国签订的有关国际条约和北极考察活动实际管理需要，为保证活动的安全性、科学性、可行性、规划性和环保性，《许可管理规定》针对国家统一组织的北极考察活动、在《斯匹次卑尔根群岛条约》适用区域的重大考察活动、在北极的公海及其深海海底区域和上空进行的北极考察活动、有关选址及其他对国家组织的北极考察活动产生直接影响的活动进行审批，合格者颁发许可证。

二是环评制度。北极环境对全球气候变化具有重要影响，关系到全人类的生存发展，因此对北极环境的保护成为北极考察活动的重要方面，也是国际社会关注的焦点之一。在此要求下，《许可管理规定》要求对活动可能产生的环境影响进行预先评估。

三是监督制度。依据《行政许可法》有关监督检查的规定，《许可管理规定》也设置了监督制度，对许可行为进行内部监督，对考察活动进行现场监督。对未取得行政许可开展《许可管理规定》所列考察活动的，国家海洋局可不予批准其再次开展北极考察活动；情节严重的，通报有关部门进行行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。如果申请者隐瞒情况或虚报材料，国家海洋局将不予受理或不予行政许可，并给予警告。